关于征求《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法（草案）》意见的公告

关于征求《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法（草案）》意见的公告

 

为了推进行政规范性文件管理工作的规范化、法治化建设，维护法制统一，促进依法行政,根据《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）等相关法律法规和国家政策，结合自治区实际，自治区司法厅组织起草了《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法（草案）》，现向社会公开征求意见。社会公众可于2020年9月15日前通过信函、传真、电子邮件等方式提出意见反馈自治区司法厅。

 

    附件：1.新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法（草案）

          2.关于《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法

          （草案)》的说明

 

 

                            新疆维吾尔自治区司法厅

                                2020年8月13日

 

（联系人：热依扎 0991-2956534  xjsftfzdcc@163.com  通信地址：乌鲁木齐市新泉街626号）

附件1

 

新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法

（草案）

 

第一章      总  则

第一条  为了规范行政规范性文件的管理，维护法制统一，促进依法行政，根据国务院关于法治政府建设相关规定，结合自治区实际，制定本办法。

第二条  自治区行政区域内行政规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案审查、清理、监督考核等工作适用本办法。

第三条  行政规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

制定机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免、应急预案、发展规划等文件，不适用本办法。

第四条  行政规范性文件管理遵循法制统一、权责一致、公众参与、精简高效的原则。

第五条  县级以上人民政府领导本行政区域内行政规范性文件管理工作。

制定机关承担行政规范性文件管理的主体责任。

县级以上人民政府办公机构,按照《党政机关公文处理工作条例》，负责本机关行政规范性文件处理相关工作。

县级以上人民政府司法行政部门承担相应的行政规范性文件合法性审核、备案审查、监督考核工作。

第六条  行政规范性文件应当用条文形式表述或者段落形式表述，除内容复杂的外，不分章、节。行政规范性文件一般称“规定”“办法”“细则”“决定”“公告”“通知”“通告”“意见”等。

凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政规范性文件的，其名称中一般冠以“实施”两字。法律、法规、规章和上级行政规范性文件已经明确规定的内容，行政规范性文件不作重复规定。

第七条  制定行政规范性文件应当结构完整、逻辑严密、文字精练、表述严谨，具有可操作性。

制定行政规范性文件应当严格控制发文数量。

第八条  对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件要严格执行评估论证、公平竞争审查、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公布等程序。

为了预防、应对和处置突发事件或者执行上级行政机关的紧急命令和决定需要立即制定实施的行政规范性文件等特殊紧急情形可以不受上述程序限制。

涉及重大行政决策的行政规范性文件的管理，依据国家和自治区重大行政决策相关规定执行。

第二章  起   草

第九条  制定机关负责组织起草行政规范性文件。

行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由起草单位牵头，其他单位配合，联合发文。

第十条  下列机关可以制定行政规范性文件：

（一）县级以上人民政府及其办公机构；

（二）县级以上人民政府工作部门；

（三）乡镇人民政府；

（四）县级以上人民政府派出机关、机构；

（五）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

县级以上人民政府设立的议事协调机构、临时机构以及政府工作部门的内设机构、派出机构、临时机构，未经依法授权不得制定行政规范性文件。

州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）要依法确定并公布本级行政规范性文件制定主体，及时报上一级人民政府备案，同时抄送上一级司法行政部门。

第十一条  行政规范性文件不得设定下列内容：

（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

（三）减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（四）超越法定职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（五）制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

第十二条  起草单位应当对行政规范性文件制定的必要性和可行性进行研究，必要时对行政规范性文件涉及的社会管理领域现状、所要解决的问题、拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等内容进行评估论证。对专业性、技术性强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证，并在起草说明中写明。

第十三条  行政规范性文件涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，起草单位应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响。

第十四条  除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应当通过政府网站、部门门户网站、政务新媒体、新闻发布会以及报刊、广播电视等便于群众知晓的方式向社会公开征求意见，期限不得少于7个工作日。未经征求意见的，不得提请制定机关集体审议。

第十五条  行政规范性文件内容对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见。

第十六条  起草单位应当对提出的意见和建议予以研究处理，对行政规范性文件草案重大分歧意见进行协调，对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中写明。

第三章  合法性审核

    第十七条  由县级以上人民政府司法行政部门合法性审核的行政规范性文件，起草单位应当提供以下相关材料：

（一）草案文本

（二）草案说明（包括起草过程、评估论证情况、征求意见及采纳情况）；

（三）本单位合法性审核意见；

（四）制定依据文本；

（五）参考资料。

第十八条  行政规范性文件草案提交制定机关集体审议前，应当由负责合法性审核的部门（机构）进行合法性审核。

县级以上人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件，或者由县级以上人民政府工作部门起草、经本级人民政府批准后以工作部门名义印发的行政规范性文件，经起草单位审核机构合法性审核后，由本级人民政府办公机构负责对起草单位应当提供材料的完备性、规范性进行审核，符合本办法第十九条规定的，转送同级人民政府司法行政部门进行合法性审核。对材料不符合完备性、规范性要求的，司法行政部门退回政府办公机构重新审核。

县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，由本单位确定的审核机构进行合法性审核。

乡镇人民政府制定的行政规范性文件由本级人民政府确定的专门审核机构进行合法性审核。

县级人民政府依法设立的派出机关、机构制定的行政规范性文件，由该派出机关、机构确定的审核机构进行合法性审核。

法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件由其行业主管部门的合法性审核机构进行合法性审核。

第十九条  合法性审核主要包括下列内容：

(一)制定主体是否合法；

(二)是否超越制定机关法定权限；

(三)是否违反行政规范性文件制定程序；

(四)是否符合法律、法规、规章和国家、自治区政策规定；

　　(五)是否违反本办法第九条的禁止性规定;

　　(六)是否与上级行政规范性文件相抵触。

第二十条  合法性审核部门（机构）应当按照下列方式对行政规范性文件草案进行合法性审核，并出具合法性审核意见：

（一）认为不存在合法性问题的，提出“符合有关法律规定”的审核意见；

（二）认为存在一般合法性问题、修改后可符合合法性审核要求的，提出“应当予以修改”的审核意见，并明确修改意见；

（三）存在重大合法性问题的，可作出“不符合有关法律规定”的审核意见，并说明理由、退回起草单位。

第二十一条  合法性审核部门（机构）可以组织相关领域专家参与合法性审核。

第二十二条  合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，法律法规另有规定的从其规定。

审核时限自审核部门（机构）收到完备、规范的审核材料次日起计算。

规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，司法行政部门可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。

征求意见时间不计算在审核时限内。

第二十三条  行政规范性文件制定机关和起草单位不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核的或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交制定机关集体审议。

第四章  决定与公布

第二十四条  行政规范性文件草案经合法性审核通过的，由制定机关办公机构提请本机关集体审议决定；审议通过的，由主要负责人签发。

集体审议决定应当以政府常务会议或者全体会议，部门行政办公会议形式进行。

第二十五条  行政规范性文件经审议通过或者批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发。

行政规范性文件使用专用发文字号，发文字号中发文机关代字应当加“规”字，如（XXX规〔20XX〕XX号）。

两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件，按照牵头单位行政规范性文件统一编号。

第二十六条  行政规范性文件应当由制定机关及时在政府公报、政府网站、部门门户网站、政务新媒体、报刊、广播电视、公示栏等方式向社会公布。

未经向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。

第二十七条  行政规范性文件一般自公布之日起30日后施行。但因保障国家安全和重大公共利益的需要，或者公布后不立即实施将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起实施。自公布之日起施行的，应当在文末注明。

第二十八条  行政规范性文件中应当载明有效期限，明确生效时间，有效期限一般不得超过5年。未载明有效期的行政规范性文件，有效期限视为5年。冠以“试行”“暂行”的行政规范性文件有效期不得超过2年。法律法规另有规定的，从其规定。

有效期届满的行政规范性文件自然失效。确需继续实施的，应当由制定机关在有效期届满前6个月组织评估，根据评估情况重新公布。

第二十九条  行政规范性文件由制定机关负责解释。

第五章  备案审查

第三十条  行政规范性文件备案审查，应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第三十一条  行政规范性文件应当自公布之日起30日内，依照下列规定由制定机关办公机构报送备案：  

（一）各级人民政府制定的行政规范性文件，报送上一级人民政府备案，径送上一级人民政府司法行政部门；

（二）县级以上人民政府工作部门制定的行政规范性文件，报送本级人民政府备案，径送本级人民政府司法行政部门；

（三）县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案，径送设立该派出机关的人民政府司法行政部门；

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，报送行业主管部门备案。

两个或者两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件由牵头单位负责报送备案。

县级以上人民政府制定的行政规范性文件需要报送同级人民代表大会常务委员会备案的，按照相关规定执行。

第三十二条  报送行政规范性文件备案应当提交下列材料：

（一）备案报告；

（二）正式文本（国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字）；

（三）制定说明（评估论证情况、制定的依据、征求意见采纳情况、集体讨论决定情况、主要内容及说明）；

（四）合法性审核意见；

（五）制定依据文本。

 以上材料按照规定格式（A4纸）装订成册（一式三份），同时提交电子文本。

第三十三条  县级以上人民政府司法行政部门，对报送的行政规范性文件进行备案审查。

符合本办法规定的，予以备案。

有下列情形的，不予备案，并提出备案审查意见：

（一）不符合本办法第三条、第三十一条规定的，退回制定机关；

（二）不符合本办法第二十五条、第三十二条规定的，退回制定机关，通知其在10个工作日内整改或者补正材料后重新备案；

（三）不符合本办法第十一条、第十九条规定的，不予备案；通知制定机关停止执行并限期改正，或者报请本级人民政府予以撤销并通报批评。

第三十四条  制定机关应当自收到备案审查意见之日起，在规定期限内自行改正或者立即停止执行行政规范性文件，纠正后30日内将办理结果书面报告司法行政部门。

制定机关自行改正后的文件重新公布，并重新报送备案。

制定机关未按照前款规定执行或者逾期不执行备案审查意见的，司法行政部门可以提出处理意见报请本级人民政府作出撤销行政规范性文件的决定，并通报批评。制定机关收到撤销行政规范性文件决定的，应当立即执行，并将执行情况书面报告司法行政部门。县级以上人民政府作出撤销行政规范性文件决定的，应当通过政府网站、部门门户网站、政府公报、新闻媒体等，及时向社会公告。

第三十五条  司法行政部门可以组织相关领域专家参与备案审查。

第三十六条  县级以上人民政府办公机构应当通过政府网站、部门门户网站、政府公报、新闻媒体等，定期向社会公告备案的行政规范性文件目录。

第三十七条  州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当在每年第一季度，将上一年度行政规范性文件管理情况向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级政府司法行政部门。

州、市（地）、县（市、区）人民政府（行政公署）司法行政部门应当对行政规范性文件备案审查情况进行定期通报。

第六章  清  理

第三十八条  行政规范性文件清理工作由制定机关负责。

制定机关被撤销、合并或者职能调整的，由继续行使其职权的机关负责清理。两个以上制定机关联合制定的行政规范性文件，由牵头单位会同有关单位负责清理。

法律、法规、规章和国家、自治区政策规定发生变化时，制定机关应当对本机关制定的行政规范性文件及时组织清理。

第三十九条  行政规范性文件清理后，应当作出以下处理：

（一）与法律、法规、规章和国家、自治区政策规定不一致或者不适当，已被新的法律、法规、规章和行政规范性文件代替，不需要继续施行，或者调整对象消失的，应当予以废止。

（二）有效期届满确需继续实施的，重新公布施行。

第四十条  制定机关应当根据行政规范性文件清理结果，及时更新行政规范性文件目录信息。

第四十一条  县级以上人民政府每两年组织开展一次清理。清理结果应当向社会公布。清理结果目录分为继续有效目录、废止（失效）目录。

第七章  监督考核

第四十二条  公民、法人或者其他组织可以向制定机关或者司法行政部门提出书面审查建议。建议内容应当包括建议人姓名（单位名称）、联系方式、地址、建议审查的行政规范性文件名称、发文字号以及审查事项、理由等。

制定机关或者司法行政部门应当在收到书面审查建议30日内依法作出处理，并将处理结果书面反馈建议人。

第四十三条  县级以上人民政府应当将行政规范性文件管理工作作为法治政府建设考评内容，纳入绩效考核。

第四十四条  县级以上人民政府应当建立行政规范性文件监督检查机制，司法行政部门具体负责监督检查工作。

第四十五条  县级以上人民政府司法行政部门每年采取抽查方式对制定机关开展行政规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案审查、清理等工作情况进行检查，检查结果书面反馈至制定机关的本级人民政府。

第四十六条  检查可以采取下列方式：

（一）召开座谈会、听取汇报、询问情况、调阅资料、开展专项检查或者抽查；

（二）委托高校、专家学者、法律顾问等第三方对行政规范性文件的制定和实施情况进行评估；

（三）其他方式。

第四十七条  违反本办法的，县级以上人民政府司法行政部门采取约谈、通报、挂牌督办等方式责令整改；造成严重后果的，建议上级机关、主管部门、任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章  附  则

第四十八条  本办法自   年  月  日起施行。自治区人民政府2004年4月3日发布的《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》（第119号令）和2004年4月25日发布的《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件制定程序规定》（第123号令）同时废止。

 

 

附件2

 

关于《新疆维吾尔自治区行政规范性文件

管理办法（草案）》的说明

 

一、起草背景和必要性

《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件制定程序规定》和《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》（以下简称《两个规定》）两部规章自2004年实施以来，对规范自治区行政规范性文件的制定程序、加强监督管理，提供了强有力的法治保障。随着依法治国进程的深入推进，《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》将加强规范性文件监督管理作为推进依法行政、建设法治政府的重要内容。2018年，国务院在行政规范性文件的制定、监督管理和合法性审核方面出台了新的规定，明确了审核内容，优化了制定程序，加大了行政规范性文件监督管理力度。之后，一些省（市、区）相继出台了行政规范性文件管理方面的规章。在实践中，我区一些地方和部门（单位）制定行政规范性文件程序不规范、质量不高、“三统一”制度落实不到位、应备不备的问题还比较突出，有待进一步严格规范、加强监督管理。为了全面落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，有效解决实际问题，不断提升我区行政规范性文件质量，促进行政规范性文件管理工作的规范化、法治化建设，有必要对现行《两个规定》进行修订。

二、相关依据

1. 法治政府建设实施纲要(2015-2020年)

2. 国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发〔2018〕37号）

3. 国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发〔2018〕115号）

4. 关于印发《自治区加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》的通知（新政办发〔2019〕31号）

5. 关于印发《自治区全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》的通知（新政办发〔2019〕42号）

三、起草过程

《两个办法》的修订是自治区人民政府2020年行政立法工作计划的政府规章一档审议出台项目，自治区司法厅党委高度重视，组建专班，制定修订工作方案，开展行政规范性文件管理办法研究起草工作。起草组认真吃透国务院和自治区相关文件精神，借鉴其他省（市、区）好的经验和做法，深入调研分析我区行政规范性文件管理工作中需要解决的问题，反复讨论修改办法草案。7月14日以来，办法草案印发14个地（州、市）、36个部门（单位）征求意见。共收集各方面修改意见和建议85条，经过逐条分析后采纳34条、部分采纳9条，力求做到能吸收的尽量吸收，最终形成了办法草案（征求专家意见稿）。

四、主要内容

本《办法》共有8章、48条内容，对行政规范性文件从起草、合法性审核、决定公布、备案审查、清理、监督考核等各个环节作了全面规范，实现对行政规范性文件的全流程管理,以确保各个环节都有制度可依。

   （一）规范相关内容。一是规范定义。《办法》与国务院和自治区相关文件进行了衔接，规范了行政规范性文件的定义。同时以列举方式规定行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免、应急预案、发展规划等，不适用该《办法》。二是规范制定程序。将评估论证、公平竞争审查、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公布等作为对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件制定的必经程序。三是规范制定主体。县级以上人民政府及其办公机构、县级以上人民政府工作部门、乡镇人民政府、县级以上人民政府派出机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作为制定主体。四是规范禁止规定。从5个方面对行政许可、行政处罚、行政强制等行政规范性文件不得设定的事项和内容进行规范。

（二）建立相关制度。建立行政规范性文件合法性审核制度、“三统一”制度、有效期制度。第18条规定，行政规范性文件草案提交制定机关集体审议前，应当由负责合法性审核的部门（机构）进行合法性审核，并明确了审核时限；第25条规定，行政规范性文件制定机关统一登记、统一编号、统一印发；第28条规定，行政规范性文件有效期限一般不得超过5年，暂行、 试行的不得超过2年，有效期届满的，规范性文件自动失效。确需继续实施的，应当由制定机关在有效期届满前6个月组织评估，根据评估结果重新公布。

（三）明确责任主体。一是明确县级以上人民政府的领导责任以及制定机关承担行政规范性文件制定和管理的主体责任。二是明确合法性审核主体。县级以上人民政府司法行政部门和制定机关确定的审核机构承担合法性审核责任。三是明确报送备案主体。制定机关办公机构负责行政规范性文件报送备案。四是明确备案审查主体。县级以上人民政府司法行政部门为本级政府的备案审查机构。五是明确清理主体。制定机关是行政规范性文件清理主体。

   （四）细化审查内容。一是细化合法性审核内容。对制定主体合不合法、是否超越制定机关法定权限等6个方面细化审查内容。二是细化备案审查内容。备案审查部门对报送的行政规范性文件从形式和实质内容两个方面进行审查。

（五）完善工作机制。一是公众参与机制。凡不涉密的，起草行政规范性文件应当深入调查研究，采取群众便于知晓的方式广泛听取有关机关、组织、公民，特别是利益相关方的意见。未经向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。公民、法人或者其他组织对行政规范性文件可以提出审查建议。二是专家参与机制。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，组织相关领域专家参与起草、合法性审核、备案审查和检查考核。三是监督考核机制。县级以上人民政府将行政规范性文件管理的监督管理，纳入法治政府建设督察、考核的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。县级以上人民政府司法行政部门对行政规范性文件的管理工作进行监督检查。四是责任追究机制。对行政规范性文件制定及管理工作不力、问题较多的部门和下级政府，司法行政部门可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、通报批评。违反规定制定行政规范性文件造成严重后果的，司法行政部门可以提请有权机关依法追究相关单位和个人的责任。